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從2002年證監(jiān)會行政執(zhí)法告別“查審一體”開始，查審分離制度已走過13個年頭，證監(jiān)會行政處罰委設(shè)立迄今也已有將近9年。查審分離制度通過實現(xiàn)證監(jiān)會內(nèi)部分工協(xié)作、監(jiān)督制衡，有效規(guī)范了行政執(zhí)法行為，提高了資本市場稽查執(zhí)法的效率和質(zhì)量。
證監(jiān)會行政處罰委自2006年成立至去年底，共審結(jié)案件687件，作出行政處罰決定496項、市場禁入決定135項，結(jié)案率超過90%。同期，共對2117人沒收違法所得和給予罰款，罰沒款總額超過20億元。2008年至2014年，證監(jiān)會行政調(diào)查后向公安機關(guān)移送證券期貨犯罪案件和線索達241起。
證監(jiān)會設(shè)立專門、專職、專業(yè)化的行政處罰委，是我國整個行政管理體系中的首例，施行查審分離制度不僅是國內(nèi)行政處罰執(zhí)法體制的重大創(chuàng)新，也是金融監(jiān)管模式的重大變革。專家認為，查審分離制度無論從定性還是定量指標看，都已顯示出了突出的成績，這一制度對整個金融執(zhí)法、行政執(zhí)法具有深遠意義，它已經(jīng)并將繼續(xù)對資本市場發(fā)展、行政執(zhí)法體制發(fā)展產(chǎn)生重要影響。
證監(jiān)會“查審分離”開制度先河
作為我國整個行政管理體系中的首次“試水”，中國證監(jiān)會查審分離體制已實施13年。這一將調(diào)查與審理部門分開設(shè)置、相互獨立、各司其職、分工協(xié)作的制度，極大提高了證監(jiān)會稽查執(zhí)法的效率和質(zhì)量，并通過制度化保障的監(jiān)督制衡有效規(guī)范了證監(jiān)會的行政執(zhí)法行為。
證監(jiān)會行政處罰委有關(guān)負責人介紹，1992年證監(jiān)會成立時，并未設(shè)立一個單獨部門負責證券、期貨案件的查處，根據(jù)個案情況需要，僅在法律部設(shè)專人負責當時市場上某些個案的查處工作。
2002年4月，證監(jiān)會公布實施《關(guān)于進一步完善中國證券監(jiān)督管理委員會行政處罰體制的通知》，標志著查審分離體制確立，過去行政執(zhí)法的“查審一體”正式改革為將案件的調(diào)查、審理工作分別由不同的部門負責辦理。2006年隨著股改完成，證監(jiān)會推動以查審分離為核心的證券執(zhí)法體制進一步改革，設(shè)立了相對獨立的處罰委及辦公室，實行行政處罰案件行政機關(guān)內(nèi)部審理的專門化、專職化和專業(yè)化，這在我國行政管理體系中屬于首例。
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授葉林表示，實施查審分離從制度上是證監(jiān)會的“自我革命”，它從結(jié)構(gòu)上解決了稽查部門有可能出現(xiàn)的“一手托兩家”的問題，其亮點在于稽查與處罰部門建立起了一個內(nèi)部制衡機制。
“從實施效果看，查審分離制度無論從定性指標還是定量指標衡量，都已經(jīng)顯示出了突出成績?！鼻迦A大學(xué)法學(xué)院教授湯欣認為，證監(jiān)會查審分離制度對國內(nèi)的金融執(zhí)法、行政執(zhí)法都具有深遠影響，其具體實踐對證券法律制度做出的貢獻也非常顯著。
證監(jiān)會行政處罰委委員苑多然概括提出，從實踐看，查審分離機制是符合執(zhí)法辦案的客觀規(guī)律的，對市場、監(jiān)管部門都有益處。從市場角度出發(fā)，有利于營造公開、透明、公平、正義的市場氛圍，讓各類參與主體對制度形成明確預(yù)期和信賴；從監(jiān)管部門角度出發(fā)，調(diào)查、審理工作非常專業(yè)，除去主觀因素、道德風險，也還存在精力分配、專業(yè)程度的差別，查審分離可以保證精準、有效的查處和認定，遏制違法行為；同時，查審之間形成制約關(guān)系，可防止處罰的畸輕畸重，查審分開也相當于增加了一個救濟程序，使行政相對人受到更多保護。
凸顯四大制度優(yōu)勢
二十世紀三十年代起，特別是本世紀以來，不管是普通法系的美國、英國、我國香港地區(qū)，還是大陸法系的德國、法國，在金融監(jiān)管執(zhí)法體制方面均有重大變革，變革具體內(nèi)容雖有不同，但其金融執(zhí)法(處罰)體制也呈現(xiàn)出一些共同特征，包括：強調(diào)處罰部門及其組成人員的獨立性、專業(yè)性，樹立執(zhí)法權(quán)威；處罰程序中引入司法或準司法元素，強化執(zhí)法公正；普遍存在和解機制，保障執(zhí)法效率。
證監(jiān)會行政處罰委有關(guān)負責人介紹，證監(jiān)會行政處罰查審分離體制的核心制度價值，在于將司法元素引入行政執(zhí)法程序當中，通過調(diào)查審理部門的分立，實現(xiàn)政處罰案件內(nèi)部審理的專職和專業(yè)化，在不損害行政效率的前提下，最大限度保證程序公正和實體正義，維護監(jiān)管執(zhí)法權(quán)威。
業(yè)內(nèi)專家評價，查審分離體制作為我國行政執(zhí)法體制的重大創(chuàng)新，符合金融監(jiān)管執(zhí)法發(fā)展的國際趨勢和內(nèi)在規(guī)律，并經(jīng)行政處罰工作實踐證明了其制度具有四方面優(yōu)越性。
一是審理機構(gòu)獨立化，調(diào)查部門不參與案件裁決，可以使處罰執(zhí)法基于一種客觀、中立的立場，執(zhí)行并解釋公平、公正的市場規(guī)則，使執(zhí)法判罰排除不必要的干擾，案件處理更加公平合理。
二是審理程序司法化，在處罰執(zhí)法過程中引入司法元素，審理機構(gòu)秉持中立、無偏的立場，在告知、聽證諸環(huán)節(jié)不同程度地參照司法的正當化程序，改變了傳統(tǒng)行政簡單化的命令服從模式，使得市場主體對證監(jiān)會監(jiān)管執(zhí)法法治化形成明確穩(wěn)定的預(yù)期。
三是審理人員專業(yè)化，審理工作由資歷較深、監(jiān)管經(jīng)驗較為豐富的專業(yè)人士承擔，保證了審理人員在復(fù)雜的案件審理過程中保持應(yīng)有的判斷力，查明事實真相，正確適用法律。
四是審理工作制度化，監(jiān)督和制約在外部通過行政復(fù)議和司法審查來實現(xiàn)，在審理機構(gòu)內(nèi)部通過建立審理制度、簽批程序、問責制度、公開制度、人事管理制度等機制來實現(xiàn)，以防止可能出現(xiàn)的濫用權(quán)力、道德風險或監(jiān)管者“被俘獲”問題，實現(xiàn)“看得見的正義”。
“成熟市場較常采用的行政法官制度在中國司法體制下顯得比較突兀，在對接司法、本土適用上有困難，查審分離制度是符合我國實際環(huán)境情況下的最好選擇?！比~林說。
制度保障執(zhí)法效率質(zhì)量“雙升”
查審分離制度運行多年以來，其制度優(yōu)勢經(jīng)過實踐檢驗已逐步顯現(xiàn)，我國資本市場執(zhí)法效率和質(zhì)量呈現(xiàn)持續(xù)“雙升”。“近年我國資本市場行政處罰所判罰的案件數(shù)量、罰沒金額、市場禁入及其他處罰的數(shù)據(jù)以及一些裁決書的質(zhì)量表明，我國市場行政執(zhí)法水平已經(jīng)有了相當程度的發(fā)展?！睖勒f，“與發(fā)達國家市場比較，我們已經(jīng)有了對話的底氣?！?/p>
統(tǒng)計顯示，實施查審分離制度后，我國市場行政處罰結(jié)案數(shù)量和結(jié)案速度顯著增長，處罰力度不斷加大。處罰委自2006年10月成立至去年底，共審結(jié)案件687件，作出行政處罰決定496項、市場禁入決定135項，近幾年結(jié)案率均維持在90%以上。同期，證監(jiān)會共對2117人沒收違法所得和給予罰款，罰沒款總額超過20億元。與美、英、法、德等國證券市場及我國香港市場相比，我國證監(jiān)會行政程序結(jié)案數(shù)量和結(jié)案速度都維持在較高水平。
在沒收違法所得和罰款兩種最為常見的財產(chǎn)罰之外，我國證監(jiān)會往往還經(jīng)常使用多種處罰手段的組合進行處罰，近8年間，共對1535名個人給予警告，對328人采取了市場禁入措施，其中91人被實施了終身市場禁入。
執(zhí)法效率提升的同時，查審分離制度也通過制衡機制保證了執(zhí)法質(zhì)量的上升。從行政復(fù)議和行政訴訟數(shù)據(jù)來看，我國市場涉及行政處罰的復(fù)議率從2006年的15.6%下降為2013年的6.98%，當事人復(fù)議率從2006年的11.7%下降為2013年的6.7%。2015年上半年，證監(jiān)會因行政處罰被提起的行政訴訟中，有16件行政訴訟一審勝訴，有18件行政訴訟二審勝訴。
專家分析，在近年實踐中，證監(jiān)會查審分離體制還體現(xiàn)出了兩個突出成效：一是建立了行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接的機制，對嚴打證券期貨犯罪行為揮了重要作用。2008年至2014年，證監(jiān)會行政調(diào)查后向公安機關(guān)移送證券期貨犯罪案件和線索241起。二是推進行政執(zhí)法與保護投資者權(quán)益并重，在執(zhí)法實踐中，探索了“萬福生科”、“海聯(lián)訊”等案件違法主體先行賠付投資者的做法，《行政和解試點實施辦法》的實施，也開啟了我國證券違法行為處理的多元化解決路徑。(馬婧妤)
原標題：查審分離13年證監(jiān)會執(zhí)法效率質(zhì)量持續(xù)“雙升”
稿源：新華網(wǎng)
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